Introducción

El presente informe analiza en detalle si el Proyecto de Ley de Presupuesto 2026 vulnera el principio de territorialidad tributaria, implícito en la Constitución uruguaya, al extender el concepto de “fuente uruguaya” a todas las rentas y ganancias de capital del exterior. Históricamente la legislación uruguaya plasmó el principio de territorialidad gravando únicamente rentas generadas dentro del país. Sin embargo, señala que en los últimos años el legislador introdujo ficciones legales que califican como de fuente uruguaya rentas del exterior —primero rentas pasivas (dividendos e intereses)— con el argumento de cumplir estándares internacionales. El proyecto presupuestal 2026 del Frente Amplio extiende ahora esa ficción a todas las ganancias de capital del exterior, convirtiendo la excepción en regla y configurando, en los hechos, un régimen de imposición mundial encubierto. Según el análisis doctrinario, para introducir una modificación de tal alcance sería necesaria una reforma constitucional o por lo menos un debate explícito sobre su legitimidad jurídica.

1. Marco constitucional y el principio de territorialidad

El principio de territorialidad (entendido como la potestad del Estado de gravar únicamente rentas que se generen dentro de su territorio o de “fuente” uruguaya) encuentra su fundamento indirecto en el marco constitucional uruguayo. 

Si bien la Constitución no dice en ningún artículo que los impuestos solo graven rentas de fuente uruguaya, el principio se desprende del marco constitucional general, que fija cómo y sobre qué puede el Estado ejercer su poder tributario.

Las bases están principalmente en:

• Art. 10: “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe.”
  → Establece la idea de legalidad y limitación del poder estatal: solo por ley se puede imponer una carga tributaria.
• Art. 85 numeral 4° y 20°: otorgan al Parlamento la potestad de crear impuestos, tasas y contribuciones, pero sólo dentro del territorio nacional.
  → Esa referencia territorial implícita es lo que muchos autores toman como fundamento del alcance espacial limitado de la potestad tributaria uruguaya.
• Art. 239 numeral 1°: confiere al Poder Ejecutivo la aplicación de las leyes, dentro del marco nacional.

En resumen, la Constitución no enuncia el principio de territorialidad tributaria específicamente, pero sí delimita el poder tributario al ámbito interno del territorio uruguayo.

Esa combinación constitucional —soberanía nacional, delimitación territorial de la ciudadanía y habitantes, atribuciones parlamentarias para gravar— ha sido interpretada por la doctrina como la base para afirmar que la potestad tributaria del Estado uruguayo se vincula a su territorio y no se extiende automáticamente al extranjero. Varios autores uruguayos sostienen que ese marco jurídico-constitucional hace del principio de territorialidad un principio estructural del sistema tributario uruguayo.

2. Desarrollo del principio de territorialidad en Uruguay

La ley es la que consagra expresamente este principio. La legislación tributaria uruguaya ha plasmado ese principio mediante la noción de “renta de fuente uruguaya”.

• Título 4 del Texto Ordenado 1996 (Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas – IRAE): el artículo 7 establece que “solo se consideran rentas de fuente uruguaya las que provengan de actividades desarrolladas, bienes situados o derechos utilizados económicamente en el territorio nacional”.
• Mismo criterio aplican otros tributos sobre la renta (IRPF, IRNR, IRAE): todos repiten la definición de fuente uruguaya, consolidando el principio de territorialidad estricta: Uruguay grava solo lo que ocurre dentro de su territorio.
• Excepciones puntuales: desde 2011, supuestamente por presión internacional (OCDE), Uruguay incorporó criterios de renta de fuente ampliada para ciertas rentas pasivas de entidades del exterior, pero el principio general sigue siendo territorial.

En efecto, la normativa del Texto Ordenado 1996 (TO 1996) y leyes subsiguientes delimitaron que los impuestos sobre la renta gravaran aquellas rentas originadas en el territorio nacional, o a partir de bienes ubicados en Uruguay, o de derechos que se explotaban en Uruguay. La doctrina tributaria ha considerado que esa regla opera como un filtro de la jurisdicción tributaria estatal, permitiendo que el Estado grave sólo aquello que puede vincular con su territorio. Por ejemplo, en el ámbito de los no residentes, se ha señalado que un no residente tributa por renta de fuente uruguaya si opera mediante establecimiento permanente o si tiene rentas provenientes de bienes situados en el país. 

Este esquema ha generado una coherencia jurídica: el Estado uruguayo acepta que no se está imponiendo la renta mundial de sus residentes de modo general, sino que se limita a la renta cuya fuente se localiza efectivamente en Uruguay o está conectada con el territorio. Esa práctica ha sido explicada como una garantía de legalidad y de acotación del poder tributario. Con ello, el principio de territorialidad dejó de ser solo una abstracción doctrinaria para convertirse en regla operativa en el sistema tributario nacional.

Fundamento doctrinario: en la doctrina uruguaya, se entiende que el principio de territorialidad no es constitucional en forma expresa, pero se deduce de la soberanía y del ámbito espacial de la potestad tributaria del Estado uruguayo. Es decir: la Constitución fija los límites de soberanía, y el legislador define el criterio.

3. Definición de la fuente de la renta y la ampliación uruguaya 

En el ámbito internacional, el concepto de “fuente de la renta” se utiliza para determinar qué Estado es considerado “Estado de la fuente” y puede gravar una renta: por lo común, se vincula al lugar donde se genera la renta, al país del pagador o al país donde la actividad se ejerce. Pero, ¿cuál es el país de la fuente?

Rentas de capital (dividendos, intereses, regalías)

Internacionalmente no existen casi controversias en definir el país de la fuente cuando hablamos de rentas de capital. Además, los Modelos de Convenio de la OCDE y de la ONU coinciden en que:

• El país de la fuente es el país del pagador de la renta y además,
• coinciden en que el país de la fuente mantiene un derecho limitado de imposición, mientras que el país de residencia del beneficiario debe aplicar algún método para evitar la doble imposición.

Por ej. en el modelo de Convenio de la OCDE:

• Art. 10 del Modelo OCDE (Dividendos) → la fuente es el Estado del que es residente la sociedad que los paga.
• Art. 11 (Intereses) → la fuente es el Estado donde reside el deudor que paga el interés.

En esos casos, la “fuente” se ubica claramente en el país del pagador, y no hay mayores discusiones. Donde sí hay controversias es cuando se discuten rentas empresariales, servicios, o actividades mixtas, donde distintos países aplican criterios distintos:

• Fuente por lugar de prestación del servicio,
• por el lugar donde se aprovecha el servicio,
• o incluso por la ubicación del cliente o usuario.

Por eso en los convenios —por ejemplo, artículo 7 (beneficios empresariales)— se resuelve que el país de la fuente solo puede gravar si hay un establecimiento permanente allí.

Qué pasó en Uruguay?

En Uruguay en el 2011 (Ley 18.718)  y 2017, el legislador introdujo una extensión de la fuente uruguaya considerando como “fuente uruguaya” rentas del exterior en ciertos casos. Por ejemplo, se hizo “una ficción al considerar de fuente uruguaya ‘las rentas obtenidas por servicios prestados desde el exterior a contribuyentes del IRAE’”. Asimismo, se incluyeron las rentas pasivas de entidades extranjeras considerándolas de “fuente uruguaya”. Esa técnica ha sido objeto de crítica: la doctrina uruguaya la califica como una extensión artificial de la fuente que rompe la lógica del principio de territorialidad, sin que se declare expresamente un impuesto sobre la renta mundial.

El argumento oficial fue “evitar la erosión de la base imponible y cumplir estándares OCDE (BEPS)”. Pero en la práctica:

• No se amplió el impuesto a la renta mundial,
• sino que se creó una excepción camuflada, para evitar el reproche de inconstitucionalidad y presentarse “cooperativo” internacionalmente.

Un “recurso engañoso” para mantener las apariencias de territorialidad, aunque el resultado material sea el de un impuesto cuasi mundial. En efecto, se ha justificado políticamente como una respuesta a la erosión de la base imponible, al cumplimiento de estándares internacionales contra acusaciones de régimen de baja tributación. Sin embargo, desde el punto de vista estructural, se advierte que existe una tensión: el Estado grava rentas que se generan fuera del país bajo la etiqueta de “fuente uruguaya”, lo que plantea un desplazamiento de la regla territorial hacia un esquema híbrido. Esa técnica ha permitido conservar formalmente la territorialidad, pero sustantivamente ha extendido la potestad gravatoria.

4. Proyecto de Presupuesto 2026 y la transformación de la excepción en regla

El reciente proyecto de Presupuesto para 2026 impulsado por el Frente Amplio incluye una ampliación significativa: se propone que las ganancias de capital generadas en el exterior por residentes uruguayos sean consideradas como de “fuente uruguaya”. De este modo, la ficción legal que antes aplicaba a dividendos e intereses se extiende ahora a la totalidad de las rentas de capital del exterior. En tal escenario, el principio de territorialidad deja de operar como límite sustantivo de la potestad tributaria y se transforma en una regla de imposición prácticamente mundial, aunque bajo la etiqueta de “fuente uruguaya”. En otras palabras: la excepción —que era la tributación de rentas pasivas del exterior situada como fuente uruguaya— deja de serlo, y se convierte en la regla general en que todo residente uruguayo que obtenga intereses, dividendos y ganancias de capital en el extranjero estarían alcanzados. Desde el punto de vista técnico-tributario, se está extendiendo el alcance espacial del tributo más allá del territorio nacional sin que se modifique expresamente la Constitución. Esa ampliación, si bien formalmente se mantiene en el lenguaje de la “fuente”, resulta sustancialmente como imposición de renta mundial para los residentes uruguayos. Ello abre la cuestión de hasta qué punto ese cambio puede sostenerse legítimamente desde la lógica constitucional del poder tributario.

5. ¿Se requiere reforma de la Constitución?

La conclusión que se impone es que, para pasar de un sistema de imposición territorial —en el cual el Estado grava solo rentas generadas o conectadas con su territorio— hacia uno de carácter mundial (aunque encubierto bajo la noción de “fuente uruguaya”), sería necesaria una reforma constitucional o al menos un debate parlamentario abierto sobre la legitimidad del cambio. Si la Constitución delimita el poder estatal de recaudar contribuciones a través de su soberanía nacional sobre su territorio (artículos 1° y 4°) y el artículo 85 numeral 4° define al Parlamento la competencia para establecer contribuciones dentro del país, entonces extender la base imponible al exterior sin una modificación explícita del ámbito territorial supone una alteración de la estructura del poder tributario estatal. Por tanto, sin reforma constitucional o reconocimiento explícito de la nueva jurisdicción impositiva, podría considerarse que el proyecto vulnera la coherencia constitucional del sistema tributario. En definitiva: adoptar un régimen de imposición de rentas del exterior con carácter general exige que el ordenamiento jurídico uruguayo asuma el cambio de paradigma con claridad —no mediante ficciones semánticas —, para preservar la seguridad jurídica, la coherencia y la legitimidad del sistema tributario.

Informe realizado por el equipo de asesores de Insight Trust      

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